专题特写

为什么马来西亚需要“定期国会法”?

今年1月,大马政坛浮现“迪拜行动”的传言。这样的戏码,我们已不陌生。伴随此次传言而来的,是舆论对于“定期国会法”(Fixed-term Parliament Act)的热议。为了厘清疑惑,民间组织“安盛专案”也倡议了一种版本的“定期国会法”,并在3月1日举办媒体速成班,邀请政治学者黄进发博士开讲,让媒体工作者快速掌握定期国会法的要点。《访问也是受邀单位之一,下文是参与速成班后的重点整理——究竟什么是定期国会法?它是否有利于国家民主进程?

发生什么事?

2024年1月,大马政坛又孵出了一个有关策谋推翻时任政府的新名词——迪拜行动。

《每日新闻》报道,社区通讯局(J-KOM)副总监依斯迈声称,国盟领袖飞到迪拜会面,企图酝酿一场推翻首相安华和团结政府的阴谋,利诱目标国会议员倒戈支持国盟。

虽然这是一项未经证实的传言,但已足以掀起风浪。

1月13日,副首相阿末扎希建议政府通过立法,确保每届大选结束后获选的政党或联盟能够执政至任期届满,让政府得以专注治理国家,避免在执政中途垮台。隔日,掌管法律事务的首相署部长阿莎丽娜表示,政府将会展开研究,探讨“定期国会法“是否可行。

对此,有人支持,有人反对。

副首相阿末扎希(左图)建议政府通过立法,确保每届大选结束后,获选的政党或联盟能够执政至任期届满。掌管法律事务的首相署部长阿莎丽娜(右图)表示,政府将会研究“定期国会法”是否可行。(图片来源:网络)

在政坛,民主行动党秘书长兼交通部部长陆兆福和房屋及地方发展部长倪可敏予都认同”定期国会法“,砂盟主席阿邦佐哈里却担心,”定期国会法“将侵害宪法赋予人民选政府的自由,至于首相安华则明确表示,”定期国会法“不会是团结政府优先处理的事项。

在民间,”定期国会法“的倡议也引起一些争议,有者认为这能杜绝“喜来登事件”再次上演,巩固民主进程,有者却担心它会侵害民主权益、削弱国家元首权力,有者也举证英国废止”定期国会法“的事例,指出法案的短板与漏洞。

究竟什么是”定期国会法“?法案的落实是否有利国家民主进程?

制定“定期国会法”最大宗旨

事实上,在我国舆论空间里,”定期国会法”并非全新的概念。

过去几年,净选盟曾多次呼吁设立该项法案,限制政府不得随意解散国会,提早大选。政治学者黄进发博士也不例外。

早在2014年接受媒体采访时,黄进发博士已提及推行定期国会法的概念。直到2021年,在依斯迈沙比利掌政期间,这个念头变得更为认真、严肃。

“因为我认为基于投机取巧、智取他人的政治,是非常具有破坏性的,这些都是威权主义、多数主义的遗产。”

经过好几年频换首相、凑数游戏和政变传言无穷的政局动荡时期,随着定期国会法的概念重现公众眼前,民间组织“安盛专案”也倡议了一种版本的“定期国会法”,并发布了一份问答录,协助大众厘清疑惑。

询及推动“定期国会法”的缘由,黄进发说:“因为我认为基于投机取巧、智取他人的政治,是非常具有破坏性的,这些都是威权主义、多数主义的遗产。”(摄影:李淑仪)

安盛专案(Project Sama)倡议的“定期国会法”,其最大宗旨之一,是进一步限缩首相提出解散国会的权力,并排除政客使用法定声明书(Statutory Declaration;SD)倒阁的途径。

编按:安盛专案是净选盟前主席范东平辞职后与拥有相同理念,并在各领域具备专业经验的人士组成的组织,英文名称是“Project Stability and Accountability for Malaysia”,简称SAMA,又译“大马稳定与问责行动“,目前成员有七人,包括人权律师饶兆颖、政治学者黄进发、联合国永续发展解决方案网络研究员胡昌熙、净选盟前署理主席阿都哈林尤索夫、净选盟前副主席(沙巴)贝弗莉和曾任跨国公司高管的拉马纳登。

该“定期国会法”规定,首相仅能在失去多数信任,或获得三分之二多数国会议员支持的前提下,允许提出提前解散国会的要求;而定义首相是否失去多数信任,也必须回到国会里,通过信任投票或不信任投票来裁决,而非通过透明度不高的法定声明书表态。

定期国会法的利与弊

定期国会法,是一项将每届国会届满时间固定下来,进而固定选举周期的法案。

黄进发从基础说起,世上的民主体系可大致分为两类:总统制和内阁制。

在总统制中,总统选举与国会选举乃分开进行,总统无权解散国会,国会也不能对总统投不信任票。因此,总统和议会任期相对固定。以美国为例,总统选举固定每四年举行一次,时间为该年11月1日后的首个星期二。

世上的民主体系可大致分为两类:总统制和内阁制。(图片来源:Project SAMA)

马来西亚则掉入光谱另一边,属内阁制中的君主立宪政体。一场选举,不仅决定了议会代表,也会随之产生内阁,两者相互监督。在此制度下,只要失去多数议员支持,政府便会垮台,因此,国会与政府任期更常受到干扰,未到届满时限就得中断,选举被迫提早发生。喜来登事件是最著名的例子,其他还包括2020年沙巴政权变天等等。

而更常发生的是,首相行使提前解散国会的权力,在他认为选举结果将有利于执政方的时机点,提前解散国会。

那么,将选举周期固定下来,有什么好处呢?

首先,这将保证一个更为公平的选战,同时削弱首相的权力,不让赛跑参与者同时也成为鸣枪者。这也有利于选务规划,方便各方为选举做好准备,包括选委会,以及每个普通选民如你我,也无需担心突如其来的选举打破任何生活计划。

此外,这也有利于长远的政策规划,减少政客短线投机的行为。黄进发解释,当政府可以随时号召一场选举,他们便能决定推出一项不受欢迎的利己政策的时机,或决定什么时候投入大量资金。

有利必然有弊。弊端是,整个体制将会失去一定程度的弹性,尤其在发生政治僵局时,比如在野党一直阻挡政府法案的通过,但政府却无法通过提前解散国会、重新选举来打破困局。

选举日期落在哪一天,对普通选民的影响远比我们想象中还要深远。黄进发提出他的观察,他发现,每当外国艺人来马表演而引起争议时,政府采取行动的强度与选举日期的远近不无关系。例如,去年1975乐团引起风波的时间,与六州选举的日期相当靠近。(图片来源:网络)

定期国会法不影响国家元首权力

纵观全球,不少实行内阁制的国家都设有“定期国会法”,但松动程度不一。

有者绝不允许在任何情况下提前解散国会,如挪威;有者只是在名义上固定国会期限,但实际上仍大幅度允许期中解散,如加拿大;有者则将提前解散国会的条件,限缩在特定状况,如苏格兰、瑞典、德国。

由安盛专案倡议的“定期国会法”规定,国会必须完成五年任期,除非遇到两种情况:

  1. 政府失去下议院的信任;
  2. 不少于三分之二的下议院议员通过动议,允许首相寻求元首御准,提前解散国会。

因此,最重要的是,“定期国会法”将不会影响《联邦宪法》第40与43条规下赋予最高元首的权力。第40条(2)阐明,最高元首拥有自主裁决权拒绝依建议解散国会;第43条(4)则阐明,首相若失去国会下议院大多数信任,就应卸下内阁职务,除非最高元首同意首相要求解散国会。

由安盛专案倡议的“定期国会法”并不影响《联邦宪法》第40与43条规下赋予最高元首的权力。(图片来源:Project SAMA)

黄进发说,这就像是必要的“立场声明”,因为但凡触及3R议题,容易引起网军攻击,对于一个不够稳定的政权而言,也不会想要承担风险推动改革。

安盛专案倡议,定义政府失去下议院的信任,限缩在以下三种情况:

  1. 下议院以简单多数通过对政府的“不信任动议”;
  2. 下议院以简单多数否决对政府的“信任动议”;
  3. 下议院以简单多数否决“财政预算案”。

这意味着,“定期国会法”将排除议员以法定声明书(SD)倒阁的途径。

为何用宣誓声明书倒阁,而不发动不信任动议?

近年来,“我已凑够数”(I have the numbers)成了大马政坛常闻的口头禅,而民众永远不知道虚实真假,也不清楚这些数字背后代表了谁。

黄进发指出,用法定声明书倒阁的事例,首次出现在马来西亚政坛,是发生于1966年的砂拉越宪政危机,后来的2009年霹雳州宪政危机和2020年喜来登事件,也是依循相同途径推翻时任政府。

一切都发生在下议院之外。

既然凑够数了,为何议员选择以法定声明书来倒阁,而不回到下议院里发动不信任动议推翻政府?

那是因为,对议员本身而言,黄进发认为,用法定声明书表态,有利于他们模糊自身立场,议员可以同时对双方表达支持。由于整个程序并不透明,这样的举动很难得到证实,因此也无从问责。在过程中,公众的利益也失去了讨论的空间。

回顾大马政坛,上一次信任动议获准放行,是发生在2020年的霹雳州议会,时任州务大臣阿末费沙无法获得多数议员支持,被迫下台。(图片来源:马来邮报)

从实际操作层面来看,对首相发动的不信任动议,也很少有机会获得议长放行,在国会中对此展开辩论。毕竟在现实情况中,我们都知道,议长的独立性并不高。另外,在《议会常规》中也有说明,任何政府议案将优先于私人议案,因此,由反对党议员所提出的不信任动议,往往不会被列为首要处理事项。

因此,为了让“定期国会法”达到如期效果,安盛专案也提议,在法案生效之前,下议院的《议会常规》必须先加以修订,好让所有提出的信任动议与不信任动议,都能得到优先处理。

由安盛专案倡议的“定期国会法”其最大宗旨之一,是进一步限缩首相提出解散国会的权力,并排除政客使用法定声明书(SD)倒阁的途径。(图片来源:Project SAMA)

马来西亚会否重蹈英国覆辙?

若“定期国会法”真能得到落实,还有一项疑惑有待厘清:我们会否重蹈英国的覆辙?

英国在2020年废止了《2011定期国会法令》,原因基于当时的脱欧僵局。

简单来说,2019年9月,在约翰逊任相初期,他试图寻求三分之二议员支持,通过解散国会来化解脱欧僵局,但以失败告终,因为在野的工党表明,除非无协议脱欧方案(No-deal Brexit)排除在外,否则他们不会支持解散国会。

为了绕开“定期国会法”,约翰逊提呈了只需简单多数就能通过的《2019提前国会选举法》,成功解散国会,提前大选,并在当选后废除了先前的“定期国会法”。

英国前首相约翰逊。(图片来源:德国之声)

马来西亚能从该事件中吸取什么教训?

第一,“定期国会法”的废除或修订门槛,可以从简单多数提高至三分之二议员支持,减低该法被绕道而行的可能。

另外,黄进发也认为,以现阶段来说,英国的政治僵局不大可能发生在马来西亚。在英国,在野党不想提前选举,是为了迫使政府提出更完善的脱欧方案;在马来西亚,想象在野党拒绝选举,好让政府继续在位的情况,是非常匪夷所思的一件事。

让政客愿意推动改革的可能

在问答环节中,有人提出,为何我们必须将“排除法定声明书倒阁途径”,与“定期国会法”绑在一块?难道我们不能通过修法来制止政客通过“凑人数”推翻政府,同时让国会与选举周期维持原有的弹性吗?

对此,黄进发认为,没有定期国会本身就是一个问题,这让政客宁愿花更多时间思考如何玩弄政治游戏,而罔顾有利长远利益的政策改革。

“这是我们最终必须解决的问题。两者当然可以分开追求,但这样的话,很可能我们什么也得不到。

“如果政府真的觉得SD是不好的事,他们就会铲除它了,但政府没有这么做,为什么呢?第一,这恐怕会引来人们质疑政府有意削弱王室的权力。第二,在这个政府里,有很多人并不愿意关掉政治博弈(political gambling)这扇门,他们只在自己是受害者时指责这些行为,但当他们有机会拉拢人们支持自己时,他们会让这扇门持续敞开。”

在黄进发看来,在阿末扎希因为迪拜行动而建议立法确保政府可以执政至届满的此刻,通过推动“定期国会法”来铲除SD倒阁的途径,是一个很好的时机。

黄进发认为,没有定期国会本身就是一个问题,这让政客宁愿花更多时间思考如何玩弄政治游戏,而罔顾有利长远利益的政策改革。(摄影:李淑仪)

问及依据当前政治现状,“定期国会法”成功推行的可能性有多大,黄进发表示,有两件事会让政客觉得必须进行改革:

“第一,当民众对此已有更好的理解,政客无法再假装人民并不知道,如果他们不跟上人民的需求,这只会让他们看起来很糟糕。第二,当整个环境加剧‘赌博’(gamble)的难度和风险,政客会开始想要‘买保险’,这时他们就会考虑推动改革。”

当前推行“定期国会法”最大的障碍,黄进发认为,是取得砂盟(GPS)的认同,若砂盟愿意站在同一阵线,整个局面将会有所改变。

当然,没有任何法案能够一劳永逸地解决所有问题。毕竟,完善化现有制度,必然是一个循序渐进,也更可能是没有止境的过程。再说,让政客落实不利于自身的政策,也不是未曾发生的事,《反跳槽法》就是最好的例子。“定期国会法”能否也取得同样的成果,尚且不得而知,但这是目前黄进发与安盛专案正在努力推动的事。

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李淑仪

拉曼大学中文系毕业。

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